推动美国1.9万亿财政刺激计划的“预算和解程序”是什么？

【东北宏观沈新凤/尤春野】推动美国1.9万亿财政刺激计划的“预算和解程序”是什么？

来源：东北宏观by凤来仪

报告摘要

本周五，美国国会两院通过了旨在推动拜登1.9万亿美元财政刺激计划的预算和解法案。在“预算和解”程序的推动之下，美国1.9万亿美元财政刺激计划将大概率通过，落地的时间点或在3月份。一般来讲，美国大多数法案在两院投票中是按“简单多数”的原则来通过。但由于美国参议院对讨论议题没有时间限制，因此少数党议员可以通过发表冗长辩论（Filibuster）来阻止提名或者议案通过。结束辩论需要60票，也称为“超级多数（Super Majority）”。而目前民主党并不具备60票的优势。此前拜登的1.9万亿财政刺激方案就可能会面临冗长辩论的困境。而预算和解（Budget Reconciliation）程序如果启用，则参议院需在20小时之内完成讨论付诸表决并且以简单多数的形式（即51票通过制）进行投票。鉴于民主党在两院中都占据多数席位，预算和解程序的启动意味着1.9万亿法案将大概率能够落地。

由于“预算和解”程序在每个财年内针对直接支出、收入和债务限额三个方面各只有一次使用机会，所以未来民主党的基建计划无法在2021财年强行推动，如果两党无法就基建内容达成一致，则将不得不延续至2022财年（今年10月1日开始）才能够实施。增税计划在理论上属于“收入”的范畴，但在很多时候也涉及到“支出”的领域，也可能与这次预算和解冲突，所以增税计划大概率也将在2022财年才能推出。

美国劳工部周五发布的数据显示，1月非农就业人口新增4.9万人，不及预期，且前值的下修反映出美国疫情后失业问题仍然十分严峻。酒店业受到的损害尤其严重。尽管失业率相比去年12月从6.7%下降至6.3%，但值得注意的是，劳动参与率也有所下降。美国目前就业市场并不乐观。欧元区2020年第四季度GDP同比下降5.1%，疫情的反复及各国的封锁政策导致了经济再度下行。

继上周美联储会议释放鸽派论调之后，本周多名官员的讲话重申了现在讨论“缩减购债”为时尚早。1月上旬市场对于“缩减购债”的恐慌将逐步缓解，美联储货币政策将保持一段时间的相对平稳。

本周全球股市普涨，主要债券长端收益率上行，工业品普涨，农产品涨跌互现。

风险提示：海外疫苗普及不及预期。

报告正文

1．

美国通过“预算和解程序”推动1.9万亿

财政

刺激计划

本周五，美国参议院经过15小时的鏖战，以51-50票的表决结果，通过一项预算法案，将美国总统拜登的1.9万亿新冠疫情纾困计划提交众议院。随后，美国众议院采纳参议院预算解决方案，为通过拜登刺激法案铺平道路。美国国会众议院投票，批准参议院移交的修订版预算计划蓝皮书，标志着国会山下周将开始草拟实际上的1.9万亿美元刺激计划。届时，刺激计划只需简单多数，就可以获得国会山通过。目前的进展来看，在“预算和解”程序的推动之下，美国1.9万亿美元财政刺激计划将大概率通过，落地的时间点或在3月份。

美国民主党已经横扫两院，为何仍需要采取“预算和解”程序？而使用“预算和解”程序的限制是什么，1.9万亿美元的纾困法案采取“预算和解”方案之后，民主党后续的基建计划和增税等财政计划是否还能有效推动呢？本节将详解美国联邦财政预算的流程及相关程序。

1.1．美国联邦财政预算的基本流程

联邦预算主要由强制性支出（Mandatory Spending）和自主性支出（Discretionary Spending）两部分构成。强制性支出是指预算中特定拨款或授权的部分，通常约占整体预算的2/3。这种支出通常较为固定且受到相关法规制约，无需进一步辩论就可以确定，如社会保障等。自主性支出约占整体预算的1/3，其中，国防部和教育部的计划是自主性支出的两个主要组成部分。

美国的财政年度是从每年的10月1日到次年的9月30日。联邦预算流程非常复杂，为了在新财年的开始颁布下一年预算最终文件，新财年的预算流程大致会于每年年初开始。

2月：总统预算提案

联邦政府的每个组成部门在前年2月份就着手编制各自预算草案，经本部门审计机构和总统预算管理办公室（OMB）审查批准后，向众议院、参议院的拨款委员会详细解释说明，最终汇总成总统预算提案（The President’s Budget Request）。

4月：预算决议方案

总统提交预算后，众议院和参议院大致会在4月准备完成预算决议方案。该方案是用于制定有关支出和税收的预算决策框架，没有特定程序以及规定的金额。在两院通过其预算决议后，将通过联合会议的形式协调这两个修订版本并对最终成果进行投票表决。

6月：拨款委员会“加码”

每个小组委员会都会审查相关预算要求，根据机构提出的修正进行听证并与机构进行跟进。然后，每个小组委员会都要编写其拨款法案的初稿（被称作Chairman’s Mark）。在小组委员会通过后，该法案将被移交至总拨款委员会，由该委员会审查并送至两院。

9月：总统签字

在参众两院通过一致版本后，预算案便递交总统签字。总统签字后，预算案才能正式生效。如果总统否决，国会就需要重审，或以三分之二多数推翻否决，或修改法案达成一致。

10月：预算计划公布，或持续决议

整个预算流程目标在每年10月1日之前完成。然而，该流程通常需要更久的时间，甚至有的要延后至12月。如果白宫和国会以及内部两党争执不下，到了10月1日的财年开始预算还未通过，那国会一般会通过“持续决议”（Continuing Resolutions），按照当前的开支水准暂时维持政府运转，直到正式预算案通过为止。但如果达不成“持续决议”，或者协调到期后没有延续，而正式预算案仍无法达成，则政府“关门”。

1.2．为什么有的法案要求参议院60票

一般来讲，美国大多数法案在两院投票中是按“简单多数”的原则来通过。但由于美国参议院对讨论议题没有时间限制，因此少数党议员可以通过发表冗长辩论（Filibuster）来阻止提名或者议案通过。为了防止因冗长辩论而使得议题陷入停滞状态，参议院可以通过投票来强制结束辩论（Cloture）。按照参议院规则，结束辩论需要60票，也称为“超级多数（Super Majority）”。即是说，对于一些法案，并非在参议院占据多数即可顺利通过，如果不能达到60票的“超级多数”，很多法案还是会受到阻挠。

1.3．解决“冗长辩论”的“预算和解”程序

预算和解（Budget Reconciliation）是一个可选的加速立法程序，是可以绕过参议院冗长辩论（Filibuster）的特殊程序，用于对拨款法案涉及项目与授权立法项目不一致之处的调整。此程序规定参议院在20小时之内完成讨论付诸表决并且以简单多数（Simple Majority）的形式（即51票通过制）进行投票。

如果国会计划使用和解程序，则必须在年度预算决议中包含和解指令（Reconciliation Directives）。这些指令通过指示各个委员会制定和报告立法，进而改变各自管辖范围内与直接支出、收入或债务限额有关的法律。

当年度预算决议包含和解指令时，其目的是要求委员会制定和报告法律并要求国通过特殊的快速程序来实现年度预算决议中规定的预算目标立法。这些指令详细说明了不同委员会应报告的法规和日期，最终和解中应包含预算变更金额（Budgetary Change）以及其可能影响的时间段。

根据《预算法》第310（a）条规定，委员会可以直接上报三种预算变更类型，即直接支出、收入和债务限额。此外，《预算法》还规定委员会每财年可以报告这些类型变更中的任何一种，以实现赤字减少。简单来说，对于每一种预算变更类型，国会每个财年只有一次使用预算和解的机会。

由于去年美国国会在制定2021财年的预算法案时，没有动用预算和解程序，所以民主党今年有机会使用预算和解程序对预算法案进行修订。本次1.9万亿美元财政刺激计划就是动用这次机会来加以推动。

1.4．使用预算和解程序后，未来财政计划如何推动

此前拜登曾表示希望以两党协商的方式推动1.9万亿财政刺激计划的实施。这样民主党就可以将2021财年的预算支出范畴的“预算和解”机会留给未来的基建计划及增税计划等。那么在民主党以“预算和解程序”推动1.9万亿财政刺激计划之后，后续基建及增税等财政计划还有无实施的可能呢？

对于基建计划而言，由于和1.9万亿的财政刺激计划同属于“spending”的范畴，所以无法再用预算和解程序加以推动。民主党只能采取两党协商的方式说服共和党不以冗长辩论进行阻挠。但鉴于两党对于基建方向有较大分歧，更大的可能是民主党将在2022财年（今年10月1日开始）的财政支出计划中加入基建方案，以再次动用“预算和解程序”加以推动。

对于增税计划而言，理论上是属于“revenue”的范畴，所以民主党还有机会在2021财年（即今年10月1日之前）就使用“预算和解程序”来推动。但多数税收变更计划同时也涉及到“spending”的领域，所以可能无法再动用2021年的和解机会。而且考虑到美国经济刚刚复苏，前景不确定性仍然较大，短期内推动增税计划压力较大。所以增税计划大概率也将在2022财年提出。

2．

下周海外重点数据及事件预警

3．

美国非农就业不及预期，欧元区四季度

经济

下行

3.1．美国非农数据不及预期，劳动参与率持续走低

美国劳工部周五发布的数据显示，1月非农就业人口新增4.9万人，预期增加5万，前值由减少14万人修正至减少22.7万人。美国1月失业率为6.3%，预期6.7%，前值6.7%。1月劳动参与率为61.4%，预期及前值均为61.5%。新增非农就业人数不及预期，且前值的下修反映出美国疫情后失业问题仍然十分严峻。

分项来看，采矿业、信息业等行业就业恢复较快。酒店业受到的损害尤其严重，因为全国各地的政府已迫使酒店、酒吧和餐馆关闭或减少产能，以阻止冠状病毒的传播。在经历了12月份的53.6万员工流失后，酒店业在这几个月里又减少了6.1万个工作岗位。不过，周三公布的Markit服务业PMI与ISM非制造业PMI均升至近年来较高水平，可能与近期通过的9000亿财政支持有关。随着美国疫苗的逐步普及、新增病例的逐步下降，未来服务业就业情况将有进一步改善。

尽管失业率相比去年12月从6.7%下降至6.3%，但值得注意的是，劳动参与率也有所下降。疫情后劳动参与率持续位于低位，反映出很多人因缺乏工作机会感到非常沮丧，或者对疫情发展非常担忧，所以放弃了找工作。

3.2．欧元区四季度GDP再度下行

周二公布的数据显示，欧元区第四季度GDP同比下降5.1%，预期下降5.4%，前值为下降4.3%。四季度欧洲疫情的反复及各国的封锁政策导致了经济再度下行。由于疫情的继续蔓延及疫苗普及的相对较慢，我们认为今年一季度欧元区经济仍然承压，欧央行将继续宽松的货币政策取向不变。

欧元区12月零售销售环比增长2%，市场预期为增长1.6%，前值为下降5.7%（修正前下降6.1%）。由于前值的下修，12月增长实际并不强劲，欧洲经济仍然较为疲软。

4．

美联储多名官员重申宽松的货币政策导向

美国圣路易斯联储主席布拉德在讲话中表示，美联储新版政策框架已经帮助推高通胀预期，美国通胀预期已经从2020年低谷恢复过来，但仍然面临下行风险，其中一个就是新冠肺炎疫情。他强调，预期表明，美国2021年GDP将表现不错，现在讨论美联储（缩减）债券购买力度还显得操之过急，目前市场上并不存在融资压力，如果失业率到2021年年底下降至4.5%，将令人感到安心。

另外，美国克利夫兰联储主席梅斯特认为，“美联储当前的货币政策状态良好，我们希望避免重演“缩减恐慌”，若要美国熬过此次新冠肺炎疫情，可能需要联邦政府出台更多财政救助，美国的前景取决于疫苗接种情况和疫情的演变轨迹，根据新版政策框架，如果美联储收紧货币政策的时间较晚，那也不足为虑。”

芝加哥联邦储备银行行长查尔斯·埃文斯周三表示，2021年，美国经济将快速反弹，但即使预计今年春季物价会暂时飙升，货币政策仍需保持超级宽松以助于“过低”通胀。

周四，美国亚特兰大联储主席博斯蒂克表示，他认为美国今年的经济状况不足以让美联储缩减其资产购买计划。博斯蒂克称：“我们的政策将由经济数据驱动。”本月初，博斯蒂克曾表示“希望在相当短的时间内”美联储能够放缓购债速度，最早可能在今年开始。然而，博斯蒂克在周四的最新表态中似乎弱化了这一立场。他表示，对2021年美国GDP的预测是增长5%到6%，但不承认该预期足以让美联储在今年缩减购债规模。他还重申，卫生事件疫苗的分发将成为经济发展的最大动力，但目前接种疫苗的人很少，还看不到对经济总体表现的影响。

5．

全球市场表现

5.1．全球股市普涨

本周全球股市普涨。一方面拜登新政上台推出大规模刺激措施，支撑了投资者的风险偏好。另一方面，因疫苗接种取得进展，引发投资人押注全球经济及企业获利复苏进一步正常化。孟买股指上涨最为突出为9.17%，其次意大利指数上涨6.52%，阿根廷股指上涨5.63%，美国三大股指均上涨超3.5%。