专家谈城市化：规模不合理 一半以上城市福利损失超30%

“十四五规划纲要”作出“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”的战略部署，提出要合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。那么，如何实现高质量的城市化？怎样更好发挥城市群的协同作用、促进城市协调发展？

在2月25日日由北京大学光华管理学院、北京大学经济政策研究所联合举办的“2021年北大光华两会前经济形势和政策展望分析会”上，北京大学光华管理学院教授张庆华指出，从城市化的质量来看，我国城市系统结构不合理，城市两极分化，大部分城市的人口显著低于最优规模，只有少数城市规模较合理，还有极少数城市规模过大。

张庆华分析，绝大多数城市人口不足和少数城市人口过多带来较大的福利损失，因此，高质量的城市化亟需规模合理的城市系统。

如何实现高质量的城市化？张庆华认为，需要通过城市群的建设来促进城市系统的协调发展，她提出三点建议：第一，完善要素市场，提升城市群内要素的空间配置效率；第二、优化产业结构，合理布局和协调城市群内产业发展；第三、优化城市群内特大超大城市的内部空间结构。

中国城市系统结构不合理

张庆华介绍，随着城市化的推进和产业结构的升级，中国城市的总人口规模不断增长。到2018年末，城市化率已达到59.58%，城市人口总量8.3137亿。但是，从城市化的质量看，中国城市系统结构不合理，城市两极分化。“大部分的城市人口显著低于最优规模，只有少数城市规模比较合理，此外，还有极少数城市规模过大。”

怎么定义规模合理与否呢？城市经济学理论认为：一个城市的居民福利水平随着城市总人口规模的增大而呈现出先增加后减小的趋势。每个城市的最优规模取决于该城市的产业结构、公共品服务和交通基础设等因素。

她表示，定义“城市规模合适度指数”可以用实际规模/最优规模，但要注意，不是绝对规模大就好，小就不好，而是合适才好。

“理论上说，在劳动力和资本等要素自由流动的情况下，城市的规模会偏大， 而不是小于最优规模。可是，2010年，我国大约88%的地级城市人口规模不到最优规模的40%，主要原因可能是生产要素的空间错配以及较高的隐形移民成本。”她认为，绝大多数城市人口不足和少数城市人口过多造成了较大的福利损失，一半以上城市福利损失超过30%，有22%的城市福利损失甚至大于44%，高质量的城市化亟需形成规模合理的城市系统。

高质量城市化如何破局？

从2015年3月的长江中游城市群， 到2019年2月的粤港澳大湾区城市群， 国务院已经正式批复十大的国家级城市群的建设规划。十大城市群的GDP之和占全国63.45%，人口占全国61.83%。

张庆华认为，城市群促进城市系统协调发展的内在逻辑是：第一、通过中心城市的溢出效应，带动群内其它城市发展，使规模不足的城市充分发挥集聚效应，并且缓解过大城市的拥堵问题；第二、整合和协调布局产业， 优化产业结构，提升城市群内城市的整体集聚效应之潜力。

如何实现这一美好愿景呢？关键在于城市群内城市的有机联系和要素市场的一体化。

图片展示了同时期十大城市群的平均群内城市规模合适度指数。她认为，从中可以发现前一类城市群的平均规模合适度较低，而后一类城市群的群内城市平均而言，规模更合理，发展更协调。

同时期不同城市群内的要素空间配置效率也需要关注，就像考察城市群内的血液流动畅通与否。张庆华表示，在劳动力要素方面，城市群内移民的便利程度，和城市群内平均城市规模合适度指数，两者是正相关的。劳动力流动越自由的城市群，群内城市发展规模越合理。而在资本要素方面，城市群内资本空间配置的无效性（用群内城市所面临的实际资本成本的方差大小来衡量， 方差越大， 市场一体化程度越差），和城市群内平均城市规模合适度指数，两者是负相关的。空间资本配置越好的城市群，群内城市发展规模越合理。

如何发挥城市群协同作用

关于如何发挥城市群协同作用，张庆华提出了三点建议。

首先，完善要素市场，提升城市群内要素的空间配置效率。在劳动力市场，要促进劳动力自由流动，降低各类显性和隐形的移民成本。

她认为，我国的移民成本还很高的，特别是跨省移民，距离越远，移民成本越高。“这里有文化的也有物质的因素，在距离相同的情况下，移民成本还有很大差异，这主要来自移民目的地城市对移民是否支持的政策环境，有显性的成本如户籍，还有很多隐形的成本，比如移民求职的便利性、安家落户的便利性和享受各种公共品服务的便利性（医保、子女教育等）。”

张庆华还表示，在资本市场上，要改变依城市行政级别分配资源的传统。行政层级越高的城市私营企业面临的实际资本成本越低，因此，要促进资本自由流动和有效配置。

此外，她还建议，在土地市场上，要逐步建立地区性土地指标交易市场，更有效利用国土空间资源；完善土地市场化分配机制；特别是在工业用地分配上，完善的市场会释放有价值的价格信号，反馈给政府，政府才能充分考虑市场需求和各地比较优势，合理供给各类工业用地，促进地区间产业协调发展。

第二，要合理布局和协调城市群内产业发展，优化产业结构，如此才能提升城市群内城市的整体集聚效应之潜力，促进经济持续增长。

她认为，城市群内多样化城市（diversified city）和专门化城市（specialized city）并存和协调发展，合理布局上下游产业，发挥产业集群效应 （co-agglomeration）。“举例来说，美国新泽西州的生物制药业在全美领先，该州有几个小城市， 是专业化的制药基地， 比如 Edison， New Brunshwick ；全州布局了生物制药上下游产业，比如科技研发实力全美领先，有700 各实验室；兼有化工品及医药产品、电子产品、工业用机器、运输设备、仪器仪表等制造业。”

第三、要优化城市群内特大超大城市的内部空间结构。张庆华建议，在空间上，合理规划城市内部的土地开发，提高不同区位住房供应和区位价值之间的空间匹配度，力求在发挥集聚效应的同时，减少通勤和拥堵成本所带来的福利损失，合理发展都市圈。

她认为，如果在生产性区位价值和宜居性区位价值双高的地方，楼面供给反而低于区位价值双低的地方，这将加剧了房价飙升和通勤成本，不利于居民福利。（新浪财经 刘丽丽）

新浪声明：所有会议实录均为现场速记整理，未经演讲者审阅，新浪网登载此文出于传递更多信息之目的，并不意味着赞同其观点或证实其描述。